Por Victor Rodriguez Cedeño
Introducción
Las amenazas reales a la democracia en el mundo, los intentos de desvirtuarla y disminuirla para imponer modelos distintos que chocan con los valores y principios que hemos venido perfeccionando a lo largo de la historia obligan a reflexionar sobre la democracia como
sistema político y como derecho de todos a vivir en ella y su consideración hoy por el Derecho Internacional. La democracia no es más un concepto de la exclusiva atención de las Ciencias políticas e interpretado como forma de gobernar, sino que hoy debemos verla, en efecto, en el contexto del Derecho Internacional como una norma que se viene formando y que hoy se inserta en el derecho internacional consuetudinario y en el derecho convencional.
La democracia como concepto y sistema de gobierno se conoce ya en Grecia en el siglo VI antes de Cristo e incluso antes cuando se observan formas de gobierno que consideraban desde entonces la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones, aunque no todos podían hacerlo, siendo en esas sociedades excluidos los extranjeros, los esclavos, las mujeres. Un concepto que esboza formas de organización política que remonta a Grecia, quizás una primera referencia en la tragedia de Esquilo Los suplicantes, aunque sería el ateniense Solón la referencia más cierta del concepto que hoy tenemos de democracia, sin dejar de mencionar a Heródoto y por supuesto las observaciones y críticas de Sócrates, Platón y Aristóteles.
El concepto, desconsiderado en la forma de gobernar en la República y el Imperio Romano en donde la participación ciudadana reposaba en la oligarquía del Senado, evolucionó y más cerca de nuestros tiempos lo vemos en la Revolución Francesa y sus postulados de libertad, igualdad y fraternidad, en los pensadores del siglo XIX, en el siglo XX, relacionándolo hoy con conceptos estrechamente relacionados entre sí, el Estado de Derecho y la protección de los derechos humanos, lo que en su conjunto busca la protección del ser humano y de su dignidad.
La participación de los ciudadanos, basada en la soberanía popular, constituye hoy uno de los grandes avances de la sociedad, debe fortalecerse, perfeccionarse, para hacer que en efecto sus aspiraciones sean recogidas y ejecutadas por sus representantes en los distintos poderes del Estado. En todo caso como se afirma en la Carta Democrática, Interamericana “la democracia es indispensable para el ejercicio efectivo de las libertades fundamentales y los derechos humanos, en su carácter universal, indivisible e interdependiente, consagrados en las respectivas constituciones de los Estados y en los instrumentos interamericanos e internacionales de derechos humanos”.
Me refiero en este breve escrito, una reflexión general, al compromiso de los Estados de respetar la obligación de vivir en democracia (1) y la facultad de la comunidad internacional de exigir que los Estados cumplan con tal obligación (2).
- La obligación de respetar y promover la democracia según el derecho internacional: Una norma consuetudinaria, una norma convencional
Independientemente del examen del origen y del contenido de la democracia como derecho individual y colectivo y como sistema de gobierno, debemos entenderla en términos muy generales, como una forma de gobierno y tal como lo define el Diccionario de la Lengua Española “el sistema político en el cual la soberanía reside en el pueblo que la ejerce directamente o por medio de sus representantes” y agrega que “es una forma de sociedad que reconoce y respeta como valores esenciales la libertad y la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley”.
El concepto y su valor jurídico además de reposar en el Derecho general es recogido en las Constituciones Nacionales de la mayoría de los países. Así, por ejemplo, en el artículo 2 de la Constitución de Venezuela de 1999 se precisa que “Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de justicia que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.”
En el Derecho Internacional se ha venido tomando consciencia de la obligación de vivir en democracia y del derecho de todos de vivir en ella, como sistema político y de orden social, lo que compromete a los Estados a sentar el ejercicio del poder en la democracia, en la participación y el poder decisión del pueblo a través de elecciones justas, universales, transparentes, periódicas como se afirma en numerosos instrumentos internacionales y textos constitutivos de organismos internacionales.
Se plantea hoy si existe una norma reguladora del concepto en el Derecho Internacional general o consuetudinario, es decir, si el concepto y las obligaciones y derechos que se derivan forman parte de la práctica internacional (consuetudo) y si se acepta como jurídicamente vinculante (opinio iuris), si de ella se deriva una obligación erga omnes y si tiene el carácter imperativo o del jus cogens y, además, si esa norma ha sido convencionalizada con su inclusión expresa y clara en textos internacionales. Si tal apreciación fuese aceptada, es decir, la obligación de promover y respetar la democracia como sistema político, la comunidad internacional, cualquier Estado, podría, tratándose de una obligación erga omnes, exigir el cese de la violación por un Estado, la reposición del orden, la que se traduciría en las sanciones o medidas restrictivas que cobran entonces rasgos de legalidad y legitimidad.
La formación de esta norma podría colidir con otra ya establecida y recogida en la Carta de Naciones Unidas, el derecho de todos los pueblos a escoger su propio sistema político que puede ser, como lo dijo la Corte Internacional de Justicia en su Opinión Consultiva sobre el Sahara occidental, de cualquier forma cuando afirma que “ninguna regla de Derecho Internacional exige que un Estado tenga una estructura determinada como lo muestra la diversidad de estructuras que existen el mundo” (Rec.CIJ/1975, p.12, par. 94), lo que reafirma en el Caso de las Actividades militares y paramilitares en cuya decisión precisa que “las orientaciones políticas internas del Estado son de la competencia exclusiva de dicho Estado” pero agrega “bien entendido, que no violen el derecho internacional.” (Rec. CIJ, 1986, p.14, par.258). De manera que el derecho a la democracia contemplado de diversas formas en instrumentos internacionales, sus elementos principalmente en las Declaraciones de Derechos Humanos y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos de 1966, particularmente, el derecho a elegir y a ser elegido mediante procesos electorales justos y honestos, tendría preeminencia sobre el principio normativo de la autodeterminación de los pueblos.
Democracia, estado de derecho y respeto de los derechos humanos son como dijimos antes conceptos íntimamente relacionados entre sí. La democracia es el único espacio que garantiza el ejercicio y el respeto pleno de los derechos humanos, a la vez que el Estado de Derecho, es decir, el funcionamiento equilibrado e independiente de los poderes del Estado garantiza la democracia y los derechos humanos de todos. Además, tal como se señala en
el Preámbulo de la Carta de la OEA “la democracia representativa es condición especial para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región”, lo que se retoma años más tarde, en el 2001, en la Declaración de Quebec que recoge la Cláusula Democrática, texto que será básico para la elaboración de la Carta Democrática Interamericana instrumento que mejora nuestra capacidad de respuesta a las amenazas a la democracia aunque aún, pese a los esfuerzos y por la misma estructura de la sociedad regional no ha sido efectiva ante las situaciones y crisis que han significado el debilitamiento del orden o la ruptura del orden democrático. En su resolución 62/7 la Asamblea General reconoce que “… los derechos humanos, el estado de derecho y la democracia están relacionados entre sí, se refuerzan mutuamente y se cuentan entre los valores y principios fundamentales, universales e indivisibles de las Naciones Unidas”. (Res. A/RES/62/7, del 13 de diciembre de 2007). La Asamblea General, fortaleciendo su importancia, decidió en dicha resolución que el 15 de setiembre de cada año se celebrará el Día Internacional de la Democracia. (párrafo 6 del mismo texto).
En nuestra región el concepto, como derecho reconocido en las legislaciones internas y por el Derecho Internacional, es aceptado por la generalidad, aunque algunos recurran a interpretaciones políticas muchas veces sesgadas para justificar el establecimiento de sistemas políticos con fundamentos ideológicos distintos a los que han prevalecido en relación con la dignidad de la persona.
La democracia es un sistema político pero, además, constituye un derecho de los pueblos a vivir en ella. En la Carta de la OEA se expresa claramente entre sus propósitos “promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto del principio de no intervención. El mantenimiento y fortalecimiento del Estado de Derecho y el respeto estricto al sistema democrático son, al mismo tiempo, un propósito y un compromiso compartido”. En la Carta se precisa que “los Estados americanos reconocen que la democracia representativa es indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región”. Uno de los propósitos de la OEA es según su misma Carta “promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto del principio de no intervención”. En su artículo 1 se afirma que “los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla”.
En la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre, de 1948, se reconoce en su artículo XX que “toda persona (…) tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes y de participar en las elecciones populares que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres.” Más tarde, en la Convención Americana sobre derechos humanos (Pacto de San José) , de 1969, se reafirma “el propósito de consolidar en este continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre.” precisando más adelante en su artículo 23, los derechos políticos de todos los ciudadanos que resumen el ejercicio de la democracia como forma de gobierno para garantizar el goce de tales derechos lo que evidencia que la democracia, el derecho a vivir en ella y ejercerla, está integrada por derechos civiles y políticos aceptados por todos.
A nivel subregional, los gobiernos del MERCOSUR reafirmaron también el compromiso fundamental con la defensa y el fortalecimiento de la democracia, el respeto de los derechos humanos y el estado de derecho, en el Protocolo de Ushuaia sobre el Compromiso Democrático en cuyo artículo 1 se precisa que “la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Partes del presente Protocolo.”
En la segunda Cumbre de las Américas celebrada en Santiago de Chile en 1998 se reconoce la necesidad de fortalecer la democracia, pero será más tarde, en 2001, en Quebec, que los Jefes de Estado de la región adoptan un plan de acción para fortalecer la democracia representativa, promover una eficiente gestión de gobierno y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales.” Y reconocen que “los valores y las prácticas de la democracia son fundamentales para avanzar en el logro de todos nuestros objetivo afirma igualmente que “su ejercicio será esencial para la participación de los gobiernos en las Cumbres de las Américas” lo que muestra que hay una obligación y que su incumplimiento genera una reacción de los Estados.
El 11 de setiembre de 2001, en la 28ª Asamblea Extraordinaria celebrada en Lima, se adopta la Carta Democrática Interamericana, un instrumento jurídico, aunque no sea un tratado en el sentido formal, pues recoge el compromiso jurídico de los Estados de promover y garantizar la democracia como sistema político y como derecho de todos los ciudadanos. Se consagra en este texto, en su artículo 2,una norma jurídica que contiene un derecho de todos y obligaciones a cargo de los gobiernos, como lo señala su artículo 1 que dice textualmente que “los pueblos de América tienen derecho a la democracia y sus gobiernos la obligación de promoverla y defenderla”. Y que “el ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del Estado de Derecho y los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la OEA. La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.
La Carta es quizás uno de los instrumentos más completos y claros que reconocen la obligación de vivir en democracia, lo que le ubica en el Derecho Internacional convencional, que a su vez genera en caso de incumplimiento la responsabilidad internacional del Estado y las sanciones que la comunidad regional pueda imponer para restaurar el orden interrumpido, como lo veremos luego.
En el contexto europeo, quizás con más énfasis que en la región americana, el compromiso con la democracia se establece a nivel nacional, en los Estados partes de la Unión Europea; y a nivel comunitario, es decir, dentro del sistema europeo en donde como el plano nacional, las instituciones funcionan con base en la voluntad popular y de manera equilibrada y armónica.
En el Tratado de la Union Europea se precisa en su artículo 2 que “la Union se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos (…) estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.” Y en el artículo 10 del mismo Tratado fundacional que “el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa” agregándole la representación ciudadana en el Parlamento Europeo. A ello agregamos el artículo 49 del Tratado que precisa que “cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión.
- La facultad de la comunidad internacional de exigir el cumplimiento de la obligación de ejercer y promover la democracia
Los Estados están obligados a respetar el derecho a la democracia que además es un derecho humano colectivo. El incumplimiento de esta obligación que lo es hacia la comunidad internacional en su conjunto, lo que faculta a cualquier Estado a exigir el cese de la violación y exigir reparación y garantías de no repetición, genera la responsabilidad internacional del Estado y de allí que por ese hecho internacionalmente ilícito, cualquier Estado que se sienta lesionado por afectar sus intereses comunitarios pueda imponer sanciones proporcionadas que en el derecho de la Union Europea se denominan medidas restrictivas aplicables a entidades, gobiernos y personas.
Desde finales de los 90, tras las dictaduras atroces en el continente y en el mundo, la comunidad internacional otorga prioridad a la obligación de vivir en democracia. Así se considera en distintos encuentros de alto nivel en la región y se refleja en los documentos acordados en las mismas, al igual que en el contexto europeo en el que como como veremos la democracia , el estado de derecho y el respeto de los derechos humanos, entre otras, son valores esenciales y condiciones para adherir a la Unión.
En el Protocolo de Ushuaia sobre el Compromiso Democrático en el MERCOSUR, del 24 de julio de 1998, antecedida por Declaraciones subregionales sobre la vigencia de las instituciones democráticas, de 1992 y 1996, se señala en su artículo 2 que “toda ruptura del orden democrático en uno de los Estados Partes del presente Protocolo dará lugar a la aplicación de los procedimientos previstos” en el Protocolo. Se plantean consultas ante la ruptura del orden democrático en un Estado Parte para resolver la crisis, lo que evidencia que como vimos antes, existe una obligación convencional y las consecuencias por la violación de la misma.
En la Declaración de Quebec, en el contexto del dialogo entre los países de las Américas, se dice que “el mantenimiento y el fortalecimiento del Estado de Derecho y el respeto estricto del sistema democrático son, al mismo tiempo, un propósito y un compromiso compartido, así como condición esencial de nuestra presencia en esta y en futuras Cumbres” y precisa que “en consecuencia cualquier alteración o ruptura inconstitucional del orden democrático en un Estado del hemisferio constituye un obstáculo insuperable para la participación del gobierno de dicho Estado en el proceso de Cumbres de las Américas”, lo que asoma ya reacciones de los Estados ante el incumplimiento de esta obligación.
En el contexto europeo, con referencia particular a la Union Europea, se ha reconocido esta obligación y se han adoptado medidas para enfrentar su violación. En este contexto, vale destacar que la democracia se observa a dos niveles íntimamente relacionados, las democracias internas, el estado de derecho y el funcionamiento de las instituciones y la democracia dentro de la Unión Europea en donde las instituciones funcionan de manera equilibrada y armónica y en donde la participación ciudadana como en el plano interno de los Estados, es fundamental para lograr los objetivos que se persiguen.
En el marco de la política exterior y de seguridad común de la Unión Europea, el Consejo puede adoptar una decisión para imponer medidas contra terceros países, entidades no estatales o personas con el fin de rectificar políticas y acciones contrarias al orden democrático y los derechos humanos, como se precisa en el artículo 29 del Tratado de la Union Europea. La política exterior y de seguridad común (PESC) está establecida en el tratado de Maastricht de 1997 y consolidada en el tratado de Lisboa de 2002, con base en el artículo 21 del Tratado de la Union Europea en el que se precisa que “la acción de la Union en la escena internacional se basará en esos principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho Internacional.”
Estas medidas restrictivas, ya adoptadas en la práctica por la Unión Europea y por países como Estados Unidos e incluso el Reino Unido y otros no comunitarios, imponen restricciones territoriales, de inversiones, de relaciones comerciales, de tránsito, entre otras a personas o entidades cuyas acciones u omisiones pongan en peligro la democracia, también en violaciones de derechos humanos.
En este contexto y con el objetivo de consolidar y respaldar tales principios, el Consejo Europeo puede entonces adoptar medidas restrictivas con el fin de promover cambios en las políticas o actividades de entiaddes, organizaciones y personas que participan en la violación de los derechos humanos o en el menoscabo de la democracia o del Estado de Derecho. En ese sentido adopta reglamentos y decisiones para promover sus objetivos y fundamentar las sanciones o medidas restrictivas que se traducen, en particular, como en el caso de Nicaragua, en la inmovilización de fondos y recursos económicos de las personas identificadas por el Consejo como responsables de abusos y graves violaciones de los derechos humanos y acciones que menoscaben la democracia o el Estado de Derecho en ese país. Estas medidas, en vigor desde octubre de 2023, en concreto, se refieren también a la prohibición de proporcionar fondos y recursos económicos a esas personas y la denegación de entrada al territorio de la Unión.
En el caso de Venezuela se adoptaron medidas restrictivas a través de Reglamentos de ejecución desde 2017 (Reglamento 2017/2063) que incluyen la prohibición de exportar material que podía ser utilizado para la represión interna y otros productos enumerados en el Anexo de la misma. A título personal se impusieron una serie de medidas restrictivas en contra de funcionarios del más alto rango responsables de actividades que colidían con los principios enumerados de la Unión.
Lo importante es destacar que la violación por un Estado de su obligación de que sus gobiernos ejerzan el poder en democracia conforme a la definición antes esbozada, siempre en términos muy referenciales, genera la responsabilidad del Estado y el derecho de los demás Estados de exigir mediante la imposición de sanciones o medidas restrictivas la ratificación de actividades o políticas que menoscaben la democracia y el Estado de Derecho.
Esta facultad, por el carácter erga omnes de dicha obligación, corresponde a todos los Estados que representan la comunidad internacional en su conjunto y que defiende por ello los intereses comunitarios que es en resumen la dignidad de la persona en torno a lo cual la democracia, el estado de derecho y el respeto pleno de los derechos humanos son valores esenciales.
*Abogado, diplomático venezolano.
Editado por los Papeles del CREM a cargo de Raúl Ochoa Cuenca.
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