Por Didier Ortolland
“La política de nuestro país es la de un canal estadounidense bajo control estadounidense: Estados Unidos no puede permitirse abandonar su control a un país europeo”. La autoría de la anterior afirmación no corresponde a Donald Trump en 2025, sino a otro inquilino de la Casa Blanca: Rutherford Hayes (1877-1881), que se dirigía en estos términos al Congreso en 1880. Un poco antes, Ferdinand de Lesseps, presidente de la Compagnie Universelle du Canal Interocéanique (‘Compañía Universal del Canal Interoceánico’), había tratado de convencer a Estados Unidos de que invirtiera en su proyecto de construir un canal a nivel del mar —esto es, sin esclusas, como el canal de Suez, cosa que se reveló imposible— que atravesara el istmo de Panamá.
Estados Unidos ha controlado toda la costa californiana del Pacífico desde el final de la guerra con México, en 1848. A ello le siguieron las costas de Oregón y de Alaska tras la compra de este último territorio a Rusia, en 1867. La población de California experimentó un considerable aumento demográfico con la fiebre del oro iniciada en 1848. No obstante, la vía terrestre para llegar al Pacífico seguía siendo larga y singularmente peligrosa. En cuanto a la ruta marítima a través del cabo de Hornos, tenía una longitud de 11.300 kilómetros y resultaba muy poco seductora. Solo en 1870 se abrió la primera línea de ferrocarril que permitía alcanzar la costa oeste.
La travesía del istmo centroamericano por su sección más estrecha fue objeto de muchos estudios. Progresivamente se fueron poniendo en práctica soluciones destinadas a reducir a menos de la mitad la distancia del largo periplo por el sur del continente. A mediados del siglo XIX, los buques de la Accesory Transit Company —una empresa creada por Cornelius Vanderbilt— atravesaban el istmo por Nicaragua remontando el río San Juan para cruzar luego el Gran Lago de Nicaragua. La expedición acababa con una travesía a caballo de unos quince kilómetros a través del istmo de Rivas hasta llegar al Pacífico. Esta ruta —relativamente sencilla— atravesaba una región menos aquejada de malaria y fiebre amarilla que Panamá y mereció los favores del Congreso estadounidense. Sin embargo, fue la panameña la que se convirtió gradualmente en la preferida para los flujos migratorios con la creación del Ferrocarril de Panamá en 1855.
¿Quién controla el Canal?
La construcción de un canal interoceánico era una cuestión más delicada por razones logísticas, pero también jurídicas. Dado que la obra debía realizarse en tierras de un Estado soberano, correspondía a este último definir su régimen jurídico. El canal de Suez había partido de una iniciativa francesa en tierras egipcias y, a través de la Convención de Constantinopla de 1888, El Cairo había aceptado garantizar su neutralidad tanto en tiempos de guerra como de paz. La perspectiva de un canal interoceánico en el istmo centroamericano planteaba, por su parte, un doble interrogante: ¿quién lo controlaría y cuál sería su estatus?
Para Estados Unidos, era innegable la dimensión estratégica de la infraestructura. Preocupado por las aspiraciones del Reino Unido en la región, Washington firmó con Londres, en 1850, el Tratado Clayton-Bulwer, que ponía cualquier proyecto de canal —ya se construyera en Nicaragua o en Panamá— bajo el patronazgo conjunto de ambos países.
Según los términos del tratado, sería una vía neutral, carente de fortificaciones y en la que ambos países gozarían de igualdad de trato. Estados Unidos, sin embargo, lamentó haber otorgado a Londres ese derecho de control en lo que juzgaba su patio trasero. Tras la guerra contra España, en 1898, Estados Unidos se convirtió en una potencia de primer
orden no solo en la región del Caribe, sino también en el Pacífico. Poder movilizar con rapidez el conjunto de sus fuerzas en caso de conflicto se volvió una prioridad estratégica: el acorazado USS Oregon, con base en San Francisco, tuvo que atravesar el cabo de Hornos, en un viaje de 90 días, con el fin de participar en la batalla de Santiago de Cuba contra los españoles.
Washington asistió sin pesar al fracaso del proyecto promovido por Ferdinand de Lesseps y a la quiebra de la Compañía Universal del Canal Interoceánico, disuelta en febrero de 1889. Un nuevo tratado bilateral firmado con Londres en noviembre de 1901 liberó a Washington de los compromisos contraídos en 1850: el país norteamericano construiría y explotaría el canal en solitario, aunque estaría abierto a los buques comerciales o militares de todos los países. Nada se decía de la situación en tiempos de guerra, lo que significa que los estadounidenses podría cerrar el canal unilateralmente.
Quedaba negociar con el Gobierno colombiano, que era el que por entonces ejercía su soberanía sobre el istmo de Panamá, situado en una provincia alejada de Bogotá.
Entonces, como ahora, ninguna carretera atravesaba la selva del Darién, una zona peligrosa que aún hoy los inmigrantes recorren a pie. Un proyecto de tratado con las autoridades colombianas redactado a principios de 1903 preveía la concesión de una franja de tierra de 6 millas (9,7 kilómetros) de ancho a lo largo del futuro canal en virtud de un arrendamiento a 100 años, renovable, y contemplaba la posibilidad de que Washington instalara en ella tropas y tribunales, además de poder realizar labores policiales.
El Parlamento colombiano, sin embargo, se negó a ratificar el texto. Aprovechando la condición periférica de Panamá con respecto a la capital, Estados Unidos fomentó un levantamiento de la guarnición local e impidió más tarde la llegada de refuerzos colombianos por vía marítima. El territorio proclamó su independencia y Washington se apresuró a reconocerla. De inmediato, en noviembre de 1903, vio la luz un nuevo acuerdo para la construcción de un canal; el Tratado Hay-Bunau-Varilla (1) entregaba a perpetuidad a Estados Unidos una franja de 10 millas (16,1 kilómetros) de ancho a lo largo del futuro canal: un área de 1430 kilómetros cuadrados. Su administración contaba con autorización para realizar labores policiales en las ciudades de Panamá y Colón, situadas fuera de la zona del canal.
A diferencia del proyecto francés del canal, que partía de una iniciativa privada siempre en busca de financiación, fue el Gobierno estadounidense el que se puso directamente a los mandos de la operación, sin problemas de dinero y con una organización militar. Las obras acabaron en 1914. Puesta bajo administración militar, la llamada Zona del Canal dependía de un consejo de administración designado por el Departamento de Defensa. Aunque la población local se benefició del desarrollo económico y sanitario (que supuso la erradicación de la malaria y la fiebre amarilla), los panameños cada vez soportaban peor una presencia extranjera que partía el país en dos y había creado, de hecho, un enclave colonial. Los disturbios se multiplicaron a finales de la década de 1950 y culminaron en los de enero de 1964, que se saldaron con 25 víctimas mortales.
Aquellos acontecimientos empañaron seriamente la imagen de Estados Unidos por toda Latinoamérica y llevaron a las diversas Administraciones estadounidenses a entablar negociaciones con las autoridades panameñas. El presidente Ronald Reagan reprocharía a menudo a su predecesor demócrata Jimmy Carter que hubiera firmado una serie de tratados con el general Omar Torrijos en 1977. Se trataba de dos instrumentos distintos: el Tratado del Canal de Panamá puso fin a la existencia de la Zona del Canal el 1 de octubre de 1979 y preveía entregar la gestión de la propia infraestructura a las autoridades panameñas el 31 de diciembre de 1999; el Tratado de Neutralidad, por su parte, garantizaba que “tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra, [el canal] permanecerá] seguro y abierto para el tránsito pacífico de las naves de todas las naciones en términos de entera igualdad”. Por último, una declaración bilateral precisaba que ambos países “deberían] […] defender el Canal de cualquier amenaza al régimen de neutralidad y consecuentemente tendrían] el derecho a actuar contra cualquier agresión o amenaza dirigida directamente contra el Canal o el tránsito pacífico de embarcaciones a través del Canal”. Washington disponía, pues, de un derecho de intervención. Pero ninguna amenaza contra la infraestructura —por entonces aún gestionada por Estados Unidos— justificaba la operación militar desarrollada entre diciembre de 1989 y enero de 1990 para capturar y juzgar al general Manuel Noriega, el hombre fuerte de Panamá por aquel entonces.
Tras pasar a manos panameñas, la Autoridad del Canal ha tenido que adaptar la infraestructura al desarrollo del tráfico marítimo mundial y al aumento de las dimensiones de los buques; en 2016 se inauguró un nuevo juego de esclusas tras diez años de obras.
También ha hecho frente a los efectos de las sequías, que han reducido la disponibilidad de agua dulce necesaria para el funcionamiento de las esclusas, hasta el punto de que, a finales de 2023, el ritmo de las travesías se había reducido en casi un cuarto. De todos modos, mal que bien, el canal ve cómo por él pasa en torno al 5% del tráfico marítimo mundial y sigue siendo indispensable para unir los puertos estadounidenses de las costas del Atlántico y el Pacífico. De hecho, con un 72,5% del total del tráfico, Estados Unidos es su principal usuario si se tienen en cuenta los países de origen y de destino, seguido por China con un 22% (2).
Lo vamos a recuperar
Las instalaciones portuarias de Panamá no escapan al apetito de las empresas chinas. La sociedad hongkonesa Hutchison Port Holdings se hizo en 1997 con el control de los puertos de Balboa y Cristóbal. A diferencia de empresas como Cosco, Hutchison no es conocido por depender directamente de las autoridades de Pekín, pero la sostenida erosión de las libertades políticas y económicas en Hong Kong plantea interrogantes. En cuanto al propio canal, sigue estando bajo tutela directa de Panamá. A modo de señal de independencia frente a China, el país conservó vínculos directos con Taiwán hasta 2017, antes de unirse, al año siguiente, al programa de las Nuevas Rutas de la Seda (Belt and Road Initiative, BRI).
“No se lo dimos a China, se lo dimos a Panamá y lo vamos a recuperar”, afirmó Trump en su discurso de investidura el pasado 20 de enero. Poco después de la visita a Panamá del secretario de Estado estadounidense Marco Rubio, en febrero de 2025, Hutchison anunció su intención de ceder la gestión de 43 puertos a la sociedad financiera estadounidense BlackRock, asociada al armador italo-suizo MSC, lo que incluye Balboa y Cristóbal. Por lo visto, la transacción irritó a las autoridades chinas y a mediados de abril aún no se había materializado. Además, el presidente panameño José Raúl Mulino declaró que no renovaría el acuerdo sobre las Nuevas Rutas de la Seda.
El Tratado Hay-Bunau-Varilla de 1903 reconocía la independencia de Panamá, pero daba a entender que Estados Unidos no toleraría ninguna otra influencia extranjera en el istmo, lo que implicaba un control de la política exterior de Panamá. Los Tratados Carter-Torrijos de 1977 pusieron fin a ese orden de cosas limitando la intervención estadounidense a los casos en que la neutralidad del canal fuera puesta en tela de juicio. Trump ha vuelto a barajar las cartas. En su libro Suez Panama et les routes maritimes mondiales, el politólogo André Siegfried escribió lo siguiente: “Se advierte en Estados Unidos un conflicto tradicional entre la doctrina del respeto a los compromisos internacionales y la afirmación de un descaro continental que se cuida poco de las contingencias diplomáticas” (3). No cabe duda de que, desde principios de año, lo que se ha impuesto es la afirmación de ese descaro continental, si no mundial.
- (1)Tras la quiebra de la Compañía Universal, el ingeniero Philippe-Jean Bunau-Varilla abogó ante Estados Unidos a favor de la construcción de un canal con esclusas y desempeñó un papel determinante en la secesión de Panamá, que lo nombró ministro plenipotenciario para negociar con Washington.
- (2)Conviene manejar estas cifras con prudencia, ya que la Autoridad del Canal tiene presente tanto el origen como el destino, por lo que el tráfico entre las dos costas de Estados Unidos puede ser contado por partida doble. No obstante, resultan más fiables que las que arrojan los pabellones de los buques debido a la prevalencia de los pabellones de conveniencia.
- (3)André Siegfried, Suez Panama et les routes maritimes mondiales, Armand Colin, París, 1940.
*Exdiplomático francés responsable del Derecho del Mar en el Ministerio de Europa y Asuntos Exteriores de la República Francesa.
Fuente: Le Monde Diplomatique
Editado por los Papeles del CREM a cargo de Raúl Ochoa Cuenca.
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